A grandes
rasgos
De Alfonso López Pumarejo a Juan Manuel
Santos
Por: Sara Buitrago
Para hablar de los antecedentes históricos del actual proyecto de Ley de
Tierras, podríamos comenzar mencionando el primer intento serio de reforma
agraria en el país realizado durante el gobierno de Alfonso López Pumarejo con
la también llamada Ley de Tierras, o ley 200 de 1936. Con ella se intentó,
entre otras cosas, otorgar tierras a los campesinos que cultivaban terrenos que
no les pertenecían, bajo el principio de que la propiedad privada debía cumplir
una función social. La ley estuvo acompañada de fuertes movimientos de
oposición, y tanto los conservadores como los terratenientes liberales se
unieron para lograr, durante el segundo gobierno de Pumarejo aprobar una nueva
ley, la ley 100 de 1944 con la que se recuperaban algunas de las condiciones
existentes antes de ser aprobada la Ley de Tierras, como la figura de
aparcería. Así, los campesinos no podían convertirse ya en propietarios de la
tierra que trabajaban. Esto constituyó uno de los fracasos de ese primer
intento de ley de tierras. Luego en 1961 en el gobierno de Alberto Lleras
Camargo se expide la ley 135 de 1961 o Ley de Reforma Social Agraria impulsada
por Carlos Lleras Restrepo, en ese momento senador de la República. Con esta
ley se crea el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) que
contemplaba entre sus funciones, la compra de tierras para su distribución
entre la población campesina, y que tuvo vigencia hasta el 2007 cuando el
gobierno de Álvaro Uribe liquida la institución por los numerosos casos de
corrupción en los que se vio envuelta. En su lugar se crea el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) como mecanismo para la administración
de las tierras por parte del Estado.
La ley 135 del 61 constituyó un esfuerzo importante en la empresa de lograr
equidad en la propiedad de las tierras, pero se convirtió sin duda en un
fracaso más en el intento de lograr una redistribución de la propiedad. Esta
vez la zancadilla fue dada durante el gobierno de Misael Pastrana por medio del
llamado Acuerdo de Chicoral, una especie de contrarreforma en la que se
introducía el concepto de calificación de tierras, de acuerdo con el cual el
interés social no era una razón suficiente para expropiar un terreno, sino que
su expropiación dependía del grado de explotación de las tierras: terrenos
calificados como bien explotados no podían expropiarse. De esta manera el
Incora comenzó a adquirir terrenos improductivos para repartirlos entre
campesinos que además carecían de recursos para explotarlos. Con esta y otras
medidas se desconocía la ley de Reforma Agraria impulsada durante el gobierno
de Carlos Lleras. El Acuerdo de Chicoral se pacta en 1973 y tendrá vigencia
hasta 1988 cuando en el gobierno de Virgilio Barco se aprueba una reforma
agraria con la cual se eliminan los obstáculos planteados en aquel acuerdo,
incluido el de la calificación de la tierra. El proyecto fue presentado por
Cesar Gaviria, quien entonces era el Ministro de Hacienda de Barco. Vendrá
luego durante el gobierno de Ernesto Samper la expedición de la ley 160 de
1994, como un nuevo intento de reforma agraria, que remplazaría a la antigua
reforma establecida en la ley 135 del 61. Con ella se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se establece un sistema de
subsidios para la adquisición de tierras, que ya no serían compradas por el
Incora como lo había venido haciendo desde aquel entonces, sino que lo harían
de manera directa los campesinos. Con sus aspectos acertados y otros
desafortunados, la aplicación de esta ley estuvo a todas luces lejos de ser una
verdadera reforma.
También lo estuvo la Ley de Tierras –la ley 708 de 2001- creada en el gobierno
de Andrés Pastrana, y enfocada sobre todo en dar facilidades de financiación a
población sin recursos para obtención de tierra y vivienda. Tanto en el
gobierno de Pastrana como en los inicios del gobierno de Álvaro Uribe, se
proponen modificaciones a la ley 160 del gobierno de Samper, pero solo se
tocará el tema de la redistribución de la tierra con mayor intensidad cuando
comienza el debate por la aprobación del proyecto de Ley de Desarrollo Rural,
que, propuesto desde inicios del primer gobierno de Uribe como parte de su
política de tierras, es aprobado en junio de 2009. Con la ley se buscó, entre
otras cosas, que personas con 5 o más años en propiedad de una tierra pudiera
legalizar sus títulos. Para algunos, esta sería la puerta de entrada para que
grupos insurgentes legalizaran propiedades obtenidas de manera violenta. Luego
aparece por iniciativa del partido liberal y de la oposición una propuesta para
la creación de una ley de víctimas en la que se incluyó una nueva Ley de
Tierras. Los debates en torno al proyecto de ley fueron continuos y la
propuesta se hunde en 2009, por iniciativa del Gobierno quien considera que por
un lado el trato dado a las víctimas de Estado no puede ser el mismo que el que
se da a las víctimas de los grupos armados, y por otro, que una reparación que
vaya más allá de la restitución de la tierra significaría un desfalco para el
Estado.
Finalmente el tema de las tierras toma fuerza de nuevo a finales de 2010 cuando
Juan Manuel Santos presenta el proyecto de Ley de Víctimas y de Restitución de
Tierras como el proyecto bandera de su plan de gobierno. La ley es aprobada el
25 de mayo de 2011 y con ella muchos auguran el inicio de una nueva etapa en la
historia de la violencia en el país.
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