Contexto de las Políticas Agrícolas en Colombia: Políticas en el Agro.

CONTEXTO DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS EN COLOMBIA: Políticas en el Agro.

Por: Anónimo

Con la entrada del nuevo milenio en América Latina se ha venido realizando un giro político hacia la izquierda en sus gobiernos, esto hace que los países que aún no lo han hecho empiecen a evaluar sus resultados frente a los principales debates que se generarán en el continente, de cara a las reformas que estos gobiernos realizarán o han realizado y si sus políticas dan como resultado un mejor alcance en torno a equidad y crecimiento, uno de estos debates que se mantiene vigente es la distribución de la propiedad de la tierra, por lo que sería interesante observar que ha pasado con la Reforma Agraria en nuestro país o si es una tarea inconclusa?

El presente documento busca responder esta pregunta observando diferentes enfoques ideológicos que defienden y atacan la Reforma Agraria en Colombia, para ello he estructurado este documento de la siguiente manera: iniciare con un breve recuento histórico de la legislación realizada frente a Reformas Agrarias, a continuación presentaré algunos comentarios que se han hecho sobre como la política ha influido en estas reformas, como tercer punto incluiré la doble vía del conflicto armado, seguiré con un breve bosquejo de la situación de los cultivos ilícitos y en el quinto punto presentare las conclusiones del trabajo.

1. El Desarrollo legislativo.

En Colombia se ha desarrollo una serie de legislaciones que han demostrado el deseo de la clase dirigente de la nación en establecer una reforma agraria, estas son las principales leyes emitidas por el congreso en el ámbito de una reforma agraria (Balcazar, López, Orozco y Vega, 2001).

1. Ley 200 de 1936, cuyas motivaciones se centraron en la explotación económica de los predios de manera obligatoria, otorgando el derecho de dominio sobre los mismos o su restitución al Estado, y reconociendo el derecho de los trabajadores rurales al dominio de las tierras 

2. Ley 100 de 1944, que calificó a los contrato de arrendamiento y de aparcería como de utilidad pública y decretó la ampliación de diez a quince años como causal de restitución al Estado de los predios no explotados 

3. Ley 135 de 1961, creó el Comité Nacional Agrario, conformado por representantes de los partidos políticos, del Congreso, la Iglesia católica y las Fuerzas Armadas se fundamentaba en tres lineamientos estratégicos para adelantar el proceso de reforma agraria en Colombia: 

a. dotación de tierras a campesinos carentes de ellas; 

b. adecuación de tierras para incorporarlas a la producción, y 

c. dotación de servicios sociales básicos y otros apoyos complementarios. 

Se crea el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), como establecimiento público encargado de la gestión en la materia, organismos como el Consejo Nacional Agrario, el Fondo Nacional Agrario (FNA) y la figura de los Procuradores Agrarios. 

4. Ley 1ª de 1968 ley, conocida también como de Arrendatarios y Aparceros, contribuyó a agilizar los trámites y procedimientos y fijó nuevos causales de expropiación. Además, sirvió para reglamentar la Unidad Agrícola Familiar (UAF) a fin de proteger y regular la tenencia y explotación de las porciones de tierra distribuidas individualmente a los campesinos beneficiarios, principalmente en lo relacionado con su venta o transferencia.

5. Ley 4ª de 1973, la reducción de los trámites de adquisición de tierras a través de negociaciones directas, la agilización de la adjudicación de tierras a los beneficiarios y el establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como una manera de ejercer presión a favor del uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva.

6. Ley 5ª de 1973, mediante la cual se estableció un sistema de financiamiento para el agro a través del Fondo Financiero Agropecuario,

7. Ley 6ª de 1975 sobre aparcería, la cual reformó la Ley 1ª de 1968.

8. Ley 35 de 1982, conocida también como Ley de Amnistía el INCORA fue encargado de la dotación de tierras y provisión de otros servicios a las personas indultadas.

9. Ley 30 de 1988 que en términos generales fija como lineamientos: lograr una acción más coordinada de las instituciones gubernamentales; elevar el nivel de vida de la población campesina; simplificar los trámites para la adquisición y dotación de tierras a los campesinos, eliminando la calificación de las tierras, y proveer una mayor cantidad de recursos al INCORA para el desarrollo de los programas de su competencia.

10. Ley 160 de 1994, El principal cambio consiste en dinamizar la redistribución introduciendo el concepto de propiedad a través del mercado de tierras, mediante un subsidio para la compra directa por parte de los campesinos, El énfasis institucional se centra en facilitar la negociación directa entre propietarios y campesinos.

2. La influencia del poder

Los defensores de una Reforma Agraria en Colombia lo han venido sustentado principalmente en los siguientes cuatro argumentos (Balcazar, López, Orozco y Vega, 2001).

1. Los factores tradicionales de la producción son las principales fuentes de creación de valor y de riqueza. 

2. la distribución de la propiedad de los factores tradicionales (la tierra, entre ellos) determina la distribución del ingreso, así como la distribución del poder político y social. 

3. como un corolario del segundo supuesto, para construir democracia, equidad económica y justicia social es imprescindible redistribuir la propiedad sobre los medios tradicionales de producción (la tierra y el capital físico). 

4. el alto precio de la tierra, originado en las distorsiones de política y en los privilegios institucionales que están asociados a la propiedad rural, impide el desarrollo de la producción agrícola. 

Los principales programas que se han tratado para lograr llevar a cabo un distribución de la propiedad de la tierra son (Heshusius, 2004): 

La Titulación: Lo que se busca con este tipo de programas es aclarar los derechos de propiedad. La principal meta es otorgar títulos de propiedad a aquellos hogares que vienen haciendo uso de la tierra y que no tienen ningún documento formal que establezca la tenencia legal de la propiedad.

Zonas de reserva campesina (ZRC): La frontera agrícola se expande cuando las oportunidades de supervivencia (dadas las condiciones laborales, de violencia, etc.) son pocas. Las minorías afectadas migran hacia zonas que en muchas ocasiones son ambientalmente frágiles o con alta posibilidad de desastres naturales. Lo que se busca con las ZRC es fomentar y estabilizar la economía campesina en zonas de colonización, controlando no sólo la expansión de la frontera sino también asegurando una mayor participación de las comunidades rurales.

Reforma Agraria: ha sido la forma principal de intervención en el mercado de la tierra. Aunque se supone una política estructural que busca una mejor distribución de la propiedad de la tierra, promover mayor eficiencia en los patrones de uso de los suelos y un cambio en la estructura de distribución de las tierras con potencial de uso agropecuario, la claridad conceptual y operacional no va más allá de la búsqueda de una división más equitativa del recurso.

La clase dirigente se ha apoyado durante los diferentes periodos históricos de la evidencia empírica la cual ha documentado la existencia de una relación positiva entre tierra e ingreso (Heshusius, 2004), Sin embargo, en algunos casos, la simple provisión de tierra otorgada a través de una reforma agraria tiene un bajo impacto sobre el ingreso. Estudios empíricos (López y Valdés, 2000) muestran que para ocho países en Latinoamérica, el impacto de la tierra proveniente de una reforma sobre el ingreso per capita, es bastante bajo.

Pero la marcada desigualdad del capital y de la propiedad privada hizo que los latifundistas entorpecieran de diferentes formas las reformas agrarias emprendidas con el contubernio de la clase dirigente, que en su mayoría siempre ha pertenecido a las minorías propietarios de la tierra y del capital, las estimaciones del coeficiente Gini para la propiedad de la tierra, concuerdan con que este está alrededor de 0.77, lo cual es bastante alto para los estándares internacionales, aunque similar al promedio Latinoamericano (0.774). 

Un estudio basado en encuestas familiares (Balcazar, López, Orozco y Vega, 2001) encontró entre sus resultados, que en términos de ingreso familiar y per capita, y de indicadores de calidad de vida, los campesinos que son beneficiarios de la ayuda gubernamental y de los planes establecidos de reforma agraria están en peor condición que los que no lo han recibido. Este impacto negativo lo adjudican en parte a la ineficiencia e inoperancia de las entidades responsables de la redistribución y hacen hincapié en la importancia de impulsar tanto los que promueve las capacidades de los campesinos para progresar y mejorar su bienestar, como el ambiente institucional que favorece sus oportunidades de acceso a recursos productivos y, a la tierra en particular, no necesariamente por la vía de la propiedad. 

El los archivos del Instituto Agustín Codazzi podemos encontrar que la subutilización es del 30% del total de las tierras y que sólo la mitad de las tierras dedicadas a cultivo, explotan totalmente su potencial. Con respecto a la sobre utilización, encontramos que el 71% de las tierras que podrían ser destinadas a cultivos anuales, son utilizadas para ganadería; cerca de un cuarto de las tierras de pastoreo están ubicadas en terrenos agrícolas de primera calidad, y mas de la mitad de los pastos están localizados en áreas recomendadas para conservación.

Todo esto nos lleva a pensar que si bien se han realizado toda una serie de leyes en “favor de los menos desfavorecidos” han sido los mas favorecidos los que se han beneficiado de dichas leyes, ya sea por abuso de la normatividad o por utilizarlas como forma de distracción de quienes solicitan el derecho a la propiedad en un país donde solo han contado con este derecho una minoría “selecta”

3. El conflicto armado

Debido pues a una ocupación del territorio mediante formas de apropiación privada desde la administración colonial española y continuada en épocas posteriores por políticas de enajenamiento de los sectores más poderosos de la sociedad, la entrada en vigencia de leyes que permitía que un colono pudiera obtener la propiedad de la tierra por la demostración de su posesión, y de que el terrateniente utilizará las armas para expulsar a estos colonos, y el establecimiento de un periodo llamado Frente Nacional donde los dos partidos políticos tradicionales se turnaban en las elecciones al poder, se contribuyó de esta manera a que los sin tierra y los que creían en opciones diferentes optaran por las armas para defender sus ideales, todo esto acompañado por los movimientos ideológicos de izquierda que se estaban realizando en el continente, ha conseguido que Colombia lleve más de 50 años en un conflicto armado que muestras cifras de desplazamiento interno del campo a la ciudad iguales que las que muestra países como Angola, Sudán, Afganistán e incluso el mismo Irak. Según datos de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) se estima que alrededor de 4 millones de hectáreas de tierras han sido abandonadas por personas desplazadas; esta cifra es tres veces mayor que la cantidad redistribuida por el gobierno a través de reformas agrarias desde 1961 (Proyecto global para personas desplazadas 2003).

La relatifundización se produjo como resultado de la conjunción de fenómenos económicos y políticos:

• La expansión de los grupos paramilitares y del conflicto armado, que han propiciado desplazamientos de población y apoyado procesos de concentración de la propiedad de la tierra en cabeza de narcotraficantes, ganaderos, especuladores y de los mismos dirigentes del paramilitarismo;

• La economía del narcotráfico que produjo en primer lugar una nueva capa de compradores de tierra latifundistas, que elevó los costos del dinero y el crédito fortaleciendo las causas de especulación con la tierra y que al mismo tiempo generó una salida económica en las zonas de colonización a parte de los campesinos y jornaleros desplazados por la violencia o por causas económicas; 

• La apertura económica que aumentó en 700 % las importaciones de alimentos y provocó una drástica reducción del área sembrada, especialmente en cereales.

4. Los cultivos ilícitos

Desde los años setenta cuando se efectuó lo que se llamó la “Bonanza Marimbera”, que fue el desarrollo de plantaciones de marihuana en zonas de la Costa Atlántica, se desarrolló una clase social adinerada que empezó a demandar tierras como procedimiento para el lavado de activos, a partir de allí cuando los Estados Unidos legalizaron sus plantaciones y acabaron con las utilidades de este negocio se empezaron a gestar nuevos productos como han sido la cocaína a partir de la hoja de coca y la heroína en base a la amapola, estos cultivos que tienen garantizado un mercado ha sido una solución “por fuera de la ley” para los campesinos que han visto que los cultivos tradicionales no les seguían siendo rentables, la falta de ocupación del territorio por parte del estado, los altos índices de pobreza, la falta de política agropecuaria y la apertura indiscriminada, crearon espacios para que los cultivos ilícitos crecieran de una manera tal que este “cancer” se ha carcomido a la sociedad colombiana llegando inclusive a tocar hasta la primera magistratura de la nación.

Conclusiones

Los argumentos frente a que una reforma agraria será necesario para el crecimiento económico han perdido la vigencia hoy día, en lo que se ha denominado “la sociedad de la información”, lo que verdaderamente hoy prima es la distribución del conocimiento, por lo que una reforma agraria entendida como una mera distribución de tierra no aporta las mejoras sustanciales en crecimiento, una reforma agraria que no venga acompañada de infraestructura, dotaciones y capacitación no contribuirá a un desarrollo económico de la nación. Esto es una de las principales diferencias con los casos exitosos de reforma agraria que están representados por los países que forman la última generación de sociedades industriales, en las cuales el énfasis más importante se puso en la promoción y el desarrollo del capital humano: los países del este y sureste asiático. 

El acceso a la tierra no reduce significativamente la pobreza rural. Se discute sobre los méritos de distribuir los activos existentes (tierra) versus crear nuevos activos (inversión) con el objetivo de disminuir la pobreza rural y generar mayor crecimiento económico. Pero con base en varios estudios (Heshusius, 2004) se puede concluir que el impacto de un programa de reforma agraria en Colombia, sobre el ingreso y la calidad de vida de los beneficiarios, seria significativo y positivo si se satisficieran ciertas condiciones: acceso a crédito, capacitación y educación secundaria. Esta afirmación va de la mano con lo dicho anteriormente tener acceso a la tierra no necesariamente implica un aumento en los ingresos de los pobres rurales, ni un mejoramiento en su calidad de vida.

La experiencia de Colombia demuestra que distribuir la tierra sin darle a los beneficiarios los medios para hacerla productiva, no es efectivo y por lo tanto, no promueve el buen uso del recurso escaso.